“Quel pasticciaccio brutto” del regime transitorio per le modifiche in tema di mediazione

 

1. Premessa: l’entrata in vigore anticipata della riforma della giustizia civile.

La legge di bilancio 29 dicembre 2022 n. 197, in vigore a partire dallo scorso 1° gennaio 2023, ha predisposto una generale  anticipazione della data di entrata in vigore della riforma del processo civile e, segnatamente, del d.lgs. n. 149/2022, attuativo della l. delega n. 206/2021, che doveva vedere il traguardo finale il 30 giugno 2023 e che invece partirà il 28 febbraio p.v.
Contestualmente, con d.l. 29 dicembre 2022 n. 198, c.d. decreto milleproroghe, sono state prorogate alcune norme introdotte in ragione dell’emergenza pandemica. 
Con questo contributo si indagano i profili intertemporali, davvero complessi, connessi alle discipline in tema di ADR.
 

2. Il lungo e accidentato percorso per la realizzazione della riforma del processo civile.

Gli interventi modificativi in esame (legge di bilancio + decreto milleproroghe) sono volti a garantire la più celere attuazione del PNRR e, in particolare, il conseguimento degli obiettivi di maggiore efficienza del processo civile. La riforma del processo civile è infatti compresa negli obiettivi fissati dal PNRR e, specificamente, nella milestone M1C1-36, secondo cui, entro il quarto trimestre del 2022, doveva essere assicurata l’entrata in vigore della normativa delegata. 
Come ognun sa, il d.lgs. n. 149/2022 ha rischiato di non vedere la luce nei tempi stabiliti a causa della caduta del Governo Draghi. Fortunatamente, invece, il nuovo esecutivo Meloni è riuscito a concludere il percorso avviato all'inizio dell'anno scorso e dunque il decreto di attuazione è stato emanato il 10 ottobre 2022 ed è entrato in vigore il successivo 18 ottobre 2022. Da quest'ultima data, il Governo ha a disposizione ulteriori 24 mesi per eventuali disposizioni integrative o correttive, da introdurre nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi fissati dalla l. delega n. 206/2021.
A partire dal 2024 si dovranno quindi raggiungere gli obiettivi di riduzione dell'arretrato (M1C1-43-44-47-48) e della durata dei procedimenti civili (M1C1- 45) previsti dal PNRR.
 

3. Le disposizioni contenute nell’art. 1, comma 380, l. n. 197/2022 e nell’art. 8, comma 8°, d.l. n. 198/2022.

Sin da subito appare tuttavia chiaro come il duplice articolato normativo in parola dia vita a una cornice normativa e ad un quadro di riferimento in parte diverso da quello delineatosi verso la fine del 2022 con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 149/2022.
In particolare, l'art. 1, comma 380, l. n. 197/2022 interviene non solo sulla disciplina transitoria della riforma del processo civile, ma – per quanto qui specificamente interessa – anche su quella delle ADR, modificandone gli artt. 35, 36 e 41 e incidendo, dunque, sia sull’impianto normativo del codice di procedura civile e relative disposizioni di attuazione, che sul d.lgs. n. 28/10 e sulla l. n. 162/2014.
A sua volta, l'art. 8 d.l. n. 198/2022, rubricato « Proroga di termini in materia di giustizia », specifica, al comma 8°, che dette proroghe operano « anche in deroga alle disposizioni di cui al decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149 », ma nel rispetto della disciplina transitoria ivi prevista, la quale, come si è appena detto, è stata modificata dalla legge di bilancio, con un eclatante difetto di coordinamento con il decreto milleproroghe. 
È di palmare evidenza, pertanto, come si tratti di una disciplina frammentaria, la quale appare gravemente deficitaria sul piano del coordinamento con disposizioni non solo precedenti, bensì anche contemporanee, come  appunto il decreto milleproroghe.
La regola generale introdotta dalla legge di bilancio è quella dell’applicabilità delle norme riformate ai procedimenti instaurati successivamente al 28 febbraio 2023, rispetto all’originaria data del 30 giugno 2023.
A tale regola di carattere generale, tuttavia, si accompagnano disposizioni di dettaglio che anticipano al 1° gennaio 2023 talune rilevanti modifiche, specialmente in tema di processo telematico, differenziando, sempre tra procedimenti di nuova introduzione, ai quali si applicherà la riforma se instaurati successivamente alla data del 28 febbraio 2023, e già pendenti, per i quali invece si applicherà la precedente normativa.
 

4. I delicati problemi interpretativi di diritto intertemporale.

Orbene, la prima difficoltà è quella di capire cosa si deve considerare anticipato e, in questa eventualità, quale regime privilegiare. 
Con riferimento agli aspetti legati agli strumenti delle ADR, si pone un problema interpretativo serio, già evidenziato in dottrina (v. Campione,  Il d.lgs. 149/2022, la Legge di bilancio 2023 e il regime transitorio delle modifiche in tema di mediazione e negoziazione assistita: una brevissima riflessione, in www.judicium.it).
L’art. 35, comma 1°, nella sua versione originaria, prevedeva che « le disposizioni del presente decreto, salvo che non sia diversamente disposto, hanno effetto a decorrere dal 30 giugno 2023 e si applicano ai procedimenti instaurati successivamente a tale data. Ai procedimenti pendenti alla data del 30 giugno 2023 si applicano le disposizioni anteriormente vigenti ».
L’art. 41, sempre nella versione originaria, stabiliva, al comma 1°, che « le disposizioni di cui all’articolo 7 si applicano a decorrere dal 30 giugno 2023 » e, analogamente, all’ultimo cpv., che « le disposizioni di cui all’articolo 9 si applicano a decorrere dal 30 giugno 2023 ».
Nella toponomastica della normativa delegata, le due disposizioni –  previste all'interno del Capo V, recante le diposizioni transitorie, finanziarie e finali – hanno una differente collocazione: l'art. 35 è inserito nella Sezione I, dedicata alle disposizioni in materia di processo civile, mentre l'art. 41 è compreso nella Sezione II, destinata alle disposizioni in materia di mediazione e negoziazione assistita.
Il regime transitorio era stato dunque ben differenziato dal legislatore delegato, pur fissando sia per il giudizio statale, sia per gli strumenti ad esso alternativi, lo stesso cronoprogramma.
Per contro, limitatamente a quanto d’interesse ai fini del presente scritto, il legislatore del bilancio ricomprende nell'art. 1, comma 380, entrambe le disposizioni, 
sostituendo:
-  alla lettera a) l'art. 35 che, al comma 1°, ora così recita: « le disposizioni del presente decreto, salvo che non sia diversamente disposto, hanno effetto a decorrere dal 28 febbraio 2023 e si applicano ai procedimenti instaurati successivamente a tale data. Ai procedimenti pendenti alla data del 28 febbraio 2023 si applicano le disposizioni anteriormente vigenti »;  
e modificando:
- alla lettera c) l'art. 41 che, al comma 1°, ora così dispone: « le disposizioni di cui all'articolo 7, comma l,  lettere  c), numero 3), d), e), f), g), h), t),  u),  v),  z),  aa)  e  bb),  si applicano a decorrere dal 30 giugno 2023 ».
Conseguentemente, con l'art. 1, comma 380,  l. n. 197/2022, da un lato, si è operata una complessiva anticipazione dell’entrata in vigore della riforma ai giudizi introdotti a partire dal 28 febbraio 2023 e, dall'altro lato, si è prevista invecel’applicabilità, a decorrere dal 30 giugno 2023, soltanto di alcune disposizioni specifiche in materia di mediazione e non per l’intera disciplina di cui all'art. 7 del decreto delegato.
Con riguardo alle modifiche apportate al d.lgs. n. 28/10, non si capisce più, dunque, quali siano le disposizioni per le quali rimane confermata l’originaria data di entrata in vigore e quali invece vengano anticipate, in mancanza di una ulteriore e specifica previsione tesa a sancire un diverso momento di efficacia per le altre disposizioni non prese in considerazione dal nuovo art. 41 d.lgs. n. 149/2022. 
 

5. La possibile soluzione.

A mio avviso, va senz’altro scartata un'interpretazione che faccia leva sulla vecchia formulazione dell'art. 41, comma 1°, d.lgs. n. 149/2022. Simile  interpretazione, infatti, porterebbe a negare ogni valore precettivo al testo riformato della stessa norma che, a ben vedere, conferma, in linea generale, la data del 30 giugno 2023, già stabilità per l'avvio della riforma in materia di mediazione.
Mi unisco quindi a chi ha già proposto una diversa soluzione ermeneutica, facendo leva sull’art. 35, comma 1°, d.lgs. n. 149/2022, la cui ampia formulazione « le disposizioni del presente decreto, salvo che non sia diversamente disposto, hanno effetto a decorrere dal 28 febbraio 2023 »  può senz'altro ricomprendere nel suo campo di applicazione anche le disposizioni concernenti la mediazione non diversamente regolate dal nuovo art. 41, comma 1°, d.lgs. n. 149/2022. 
In questo modo, buona parte dell’applicazione della nuova disciplina dovrebbe rimanere differita al 30 giugno 2023 e, specialmente, tutte quelle norme che richiedono l’adozione di apposita normazione secondaria e la revisione del regolamento di cui al d.m. 18 ottobre 2010, n. 180. 
Senza pretesa di completezza, la data del 30 giugno dovrebbe quindi valere per le nuove norme in tema di: ampliamento delle materie in cui il procedimento è obbligatorio (art. 5), disciplina applicabile all’amministratore di condominio (art. 5-ter), mediazione demandata dal giudice (art. 5-quater), mediazione su clausola contrattuale o statutaria (art. 5-sexies), abolizione della configurazione del primo incontro come meramente programmatico e gratuito (art. 8), patrocinio a spese dello Stato (artt. 15-bis e ss.), formazione dei mediatori (art. 16).
Mentre l’entrata in vigore già dal 28 febbraio 2023 dovrebbe essere limitata a quelle disposizioni che richiedono unicamente meri accorgimenti organizzativi.
Ancora senza pretesa di compiutezza, la data del 28 febbraio 2023 dovrebbe quindi valere per le nuove norme in tema di: competenza territoriale (art. 3), proroga del procedimento di mediazione (art. 6), mediazione in modalità telematica (art. 8-bis), conclusione del procedimento (art. 11), accordo di conciliazione sottoscritto dalle amministrazioni pubbliche (art. 11-bis), conseguenze processuali della mancata partecipazione al procedimento di mediazione (art. 12-bis). 
Ma il condizionale è d'obbligo, viste le difficoltà interpretative.
 

6. Osservazioni conclusive.

 
Come ognun vede, il quadro normativo di riferimento risulta estremamente complesso e di non agevole ricomposizione, tale da poter ingenerare dubbi ed errori.
Si renderebbe necessario un intervento di razionalizzazione che valesse a semplificare la regolamentazione, superando il delineato disallineamento temporale di cui la disciplina della mediazione risulta, purtroppo, affetta.